Richter beim Landgericht Turin
Stellvertretender Generalsekretär
der Internationalen Richtervereinigung
AKTUELLE
REFORMVORSCHLÄGE
UND
UNABHÄNGIGKEIT DER JUSTIZ IN ITALIEN
Werfen wir einen flüchtigen Blick
auf die Lage der Gerichtsgewalt in den europäischen Ländern, die mit einer
schriftlichen Verfassung ausgerüstet sind, so können wir eine Situation merken,
die ich nicht zögere, paradox zu beschreiben. Auf einer Seite haben wir das verfassungsrechtliche
Niveau, in dem die Grundregel von Montesquieu der Gewaltenteilung und der
Unabhängigkeit der Gerichtsgewalt im Allgemeinen (und theoretisch) fast überall
empfangen und proklamiert wird. Aber auf der anderen Seite haben wir das Niveau
der ordentlichen Gesetzgebung, die, weit davon, solchen Richtlinien zu folgen, sehr
oft an die napoleonische Ansicht der Gerichtsgewalt anpasst. Eine Ansicht,
derzufolge die Richter nichts anders als Beamten sind, die die Wünsche der
Regierung erfüllen müssen. Jedoch ist genau diese Anschauung, die heutzutage mehr
und mehr auf einem dritten Niveau vorrückt: das Niveau der öffentlichen
Meinung, die täglich durch die politische, Wirtschafts- und Mediengewalt
darüber indoktriniert wird, dass Richter und Staatsanwälte keine demokratische
Legitimität haben, weil sie nicht durch das Volk gewählt werden.
Mein Land entzieht sich dieser
Feststellung nicht. Um genau zu verstehen, was in diesem Moment in Italien
vorkommt, sollte man zuerst betrachten, dass der italienische Staat nur
(verhältnismäßig) vor kurzem gebildet wurde, und zwar nachdem während
Jahrhunderten das Land fremden Herrschaften unterworfen worden war. Das
erklärt, warum die Italiener (oder mindestens viele unter ihnen) ein Konzept
des Staates als etwas Feindliches und Abgelegtes entwickelt haben. So ist für viele
die Exekutive eine Gewalt, die man bestechen
muss, um ihre Bevorzugungen zu gewinnen. Allgemeines Vermögen ist da, um
geplündert zu werden: was allen gehört, gehört niemandem und folglich kann
jeder Bürger es ergreifen. Der italienische Staat weiß seit langem, dass die
Bürger ihm nichts zutrauen und sich, wo sie nur können, entziehen. Der Staat
reagiert, indem er immer strengere Gesetze erlässt, sei es im Straßenverkehr,
am Bau oder im Steuerrecht. Der Bürger entzieht sich weiter, und der Staat legt
nach.
Von diesen Gefahren Bewusst, hatten
die Väter der italienischen Verfassung 1948 ein Projekt ausgeführt, das seine Wirksamkeit
während der Dekaden zeigen sollte. Sie waren hervorragenden Gelehrten, und
manche unter ihnen hatten sehr viel unter der faschistischen Diktatur gelitten:
deswegen wussten sie, was eine nicht unabhängige Richtergewalt sein konnte; sie
waren auch davon überzeugt, dass es nicht genug war, nur in abstracto die Grundregel der Autonomie und der Unabhängigkeit
der Justizgewalt vorzuschreiben. Es war dagegen notwendig, in demselben Text
der Verfassung einige Betongarantien einzusetzen; es war notwendig, Institutionen
zu begründen, um sicherzustellen, dass diese Unabhängigkeit nicht ein vages und
unbestimmtes Konzept bleibt.
So wurde ein Consiglio Superiore della Magistratura (C.S.M., Oberster Gerichtsrat) eingeführt. Die hervorragende Idee
der konstituierenden Väter war folglich, im Text der neuen Verfassung solche Grundprinzipien
zu gravieren, wie z.B.:
-
Die Richter sind nur dem Gesetz unterworfen;
-
Die Richter unterscheiden sich nur durch die
Verschiedenheit der Befugnisse, die sie ausüben;
-
Die Justizgewalt bildet einen einzelnen Körper: Richter
und Staatsanwälte gehören dem gleichen Körper;
-
Dem Obersten Gerichtsrat (C.S.M.) kommen gemäß den Bestimmungen der Gerichtsverfassung die
Einstellungen, die Zuteilungen, die Versetzungen, die Beförderungen und
Disziplinarmaßnahmen hinsichtlich der Richter (und der Staatsanwälte) zu;
-
Im Obersten Richterrat führt der Präsident der Republik
den Vorsitz. Ihm gehören ferner der Erste Präsident und der Generalstaatsanwalt
des Kassationshofes an. Die übrigen Mitglieder werden zu zwei Dritteln von
allen ordentlichen Richtern und den Staatsanwälten gewählt und zu einem Drittel
durch das Parlament in gemeinsamer Sitzung aus den Reihen der ordentlichen
Universitätsprofessoren der Rechtswissenschaft und der Anwälte, die mehr als
fünfzehn Berufsjahre aufweisen. Die Mehrheit liegt also auf Seiten der Richter
und der Staatsanwälte.
-
Der Justizminister ist kein Mitglied des Obersten
Richterrats. Trotzdem kann er an den Sitzungen des Rates teilnehmen, wenn er
das für erforderlich hält, um Erklärungen abzugeben oder Mitteilungen zu
machen. An den Beratungen darf er hingegen nicht teilnehmen.
Wie gesagt, legt die Verfassung
fest (Art. 104 Verf.), dass der Präsident der Republik, der Erste Präsident und
der Generalstaatsanwalt des Kassationsgerichtshofs „kraft Gesetz“ Mitglieder
des Rates sind. Für den Rest beschränkt sich die Verfassung auf die Bestimmung,
dass 2/3 der übrigen Mitglieder aus den Reihen der ordentlichen Richterschaft
als Vertreter der verschiedenen Bereiche und 1/3 von den vereinigten Kammern
des Parlaments aus den Reihen der Lehrstuhlinhaber für Jurisprudenz an den
Universitäten und aus Rechtsanwälten, die eine mindestens fünfzehnjährige
Gerichtspraxis aufweisen müssen, zu wählen sind. Es obliegt demnach der
ordentlichen Gesetzgebung, die Anzahl der wählbaren Mitglieder und den
Wahlmodus festzulegen.
Die Zahl der wählbaren Mitglieder
ist derzeit auf 24 – 16 Robenträger und 8 Laien – festgesetzt. Die acht
Laienmitglieder werden vom Parlament in einer Sitzung der vereinten Kammern in
geheimer Abstimmung und mit 3/5-Mehrheit der in der Sitzung anwesenden
Mitglieder gewählt. Für eine zweite Abstimmung genügt hingegen die (einfache) Mehrheit
der abgegebenen Stimmen.
Für die von der Richterschaft zu
wählenden Mitglieder gilt folgende Aufteilung: Zwei Mitglieder sind Angehörige
des Kassationsgerichts oder der Generalstaatsanwaltschaft beim
Kassationsgericht, die ihre Kassationsämter tatsächlich ausüben, vier
Mitglieder kommen aus den verschiedenen Staatsanwaltschaften bei den
Landgerichten (Procure della Repubblica
presso i Tribunali) oder aus den Generalstaatsanwaltschaften bei den
Oberlandesgerichten (Procure della
Repubblica presso le Corti d’appello), zehn stammen aus der Richterschaft
bei den Landgerichten (Tribunali)
oder den Oberlandesgerichten (Corti d’appello),
wobei sie ihr Amt tatsächlich ausüben müssen.
Das Wahlsystem ist seit dem
Gesetz vom 28. März 2002, Nr. 44, das die Gesamtanzahl der Mitglieder von 33
auf 27 reduziert hat, ein Mehrheitswahlsystem geworden. Nach wie vor nehmen an
diesen Wahlen alle Angehörige der Richterschaft – in Italien sind das die
Richter und Staatsanwälte mit Ausnahme der Rechtsreferendare ohne richterlichen
Aufgaben – teil. Jedoch existieren keine „regionalen“ Wahlkreise mehr. Diese
wurden durch drei einzelne Wahlkreise auf staatlicher Ebene ersetzt: Der erste
für die Kassationsrichter, der zweite für die Staatsanwälte und der dritte für
die Richter an den Landgerichten und den Oberlandesgerichten. Jeder Richter
oder Staatsanwalt erhält drei verschiedene Stimmzettel. Auf jedem Stimmzettel
darf jeder Wahlberechtigte nur eine Stimme abgeben: Die erste für einen
Kassationsrichter, die zweite für einen Staatsanwalt und die dritte für einen
Richter an einem Landgericht oder an einem Oberlandesgericht. Gewählt sind die
Kandidaten, die die meisten Stimmen erhalten haben.
Die Verfassung legt die Amtsdauer
der gewählten Mitglieder des Rates auf vier Jahre fest, eine sich direkt
anschließende Wiederwahl ist nicht möglich (Art. 104 Verf.). Die Verfassung
(Art. 104 Verf.) bestimmt ferner, dass der Rat unter seinen vom Parlament
ernannten Mitgliedern einen Vizepräsidenten wählt. Der Vizepräsident, der dem
Präsidialausschuss vorsitzt, hat die Aufgabe, die Tätigkeiten des Rates sowie
die Ausführung seiner Beschlüsse zu fördern und die Haushaltsmittel zu
verwalten. Ferner vertritt der Vizepräsident des C.S.M. den Präsidenten bei
dessen Abwesenheit oder Verhinderung und übt die Funktionen aus, die der
Präsident an ihn delegiert.
Dank diesen Grundregeln hat die
italienische Justizgewalt während dieser Dekaden ein beispielloses Niveau der
(inneren und äußeren) Unabhängigkeit genossen. Aber diese Unabhängigkeit ist heute
ernstlich bedroht. Um die Tragweite dieser Drohung zu verstehen, muss man die Nachwirkungen
der sog. Aktion „Saubere Hände“ berücksichtigen. Eine Aktion, die die
tiefgreifende politische und wirtschaftliches Korruption meines Landes entdeckte,
leider ohne sie völlig entwurzeln zu können.
In derselben Zeit wuchs in der
italienischen öffentlichen (und privaten) Meinung die Rolle neuer „Muster“. Das
Ideal, um jeden Preis reich und berühmt zu werden, ev. auch ohne das Gesetz zu
respektieren, ist ein „Vorbild“, das die Medien in den letzten zwanzig Jahren
täglich verbreitet haben.
Das Problem verschlechterte sich
nachdem der wichtigste Unternehmer der Medienindustrie und der reichste
Italiener als Regierungschef gewählt wurde. Eben dieser Ministerpräsident und
Chef der Regierungskoalition, leitende Angestellte seines Firmenimperiums,
Freunde, wichtige Abgeordnete seiner Partei standen und stehen noch unter
massiven Anklagen. Manche sollen gelogen und betrogen, andere bestochen oder
mit der Mafia paktiert haben. Alle behaupten, sie seien Opfer einer von der
Linken organisierten „richterlichen Verschwörung“.
Dem hat die italienische
Richtervereinigung erwidert, dass die Ermittlungen nur das Ergebnis der
Gesetzesanwendung seien; die Korruption sei eine nicht zu leugnende Tatsache;
viele Politiker seien durch rechtskräftige Urteile bestraft worden. Dennoch
sind alle diese Bemühungen umsonst. „Rote Roben“ wollten ihn „aus dem Amt
jagen“, lässt der Regierungschef tagtäglich und gebetsmühlenhaft über sein
Medienimperium polemisieren, politisierte Staatsanwälte und Richter sein
„Kommunisten“, allesamt. Das bleibt nicht ohne Wirkung: Statt über die
Angeklagten, diskutiert Italien über die Richter.
Jüngst hat das italienische
Verfassungsgericht eine bisher geltende Immunitätsregelung kassiert, die vom
Parlament im Juli 2008 verabschiedet worden war. Mit dem von ihm initiierten
Gesetz hatte der italienische Ministerpräsident die juristische Unantastbarkeit
für die vier höchsten Staatsämter abgesichert, darunter auch für sich selbst.
Die Verfassungsrichter haben Mut
bewiesen. Sie berieten unter der Androhung des Reformministers und
Lega-Nord-Führers Umberto Bossi, das „Volk aufzuwiegeln“, falls das
Verfassungsgericht Berlusconis Immunität ablehnen würde. Wer die Position des
Premiers bestreite, urteile gegen das Volk, behauptete Bossi. Berlusconis
Anwälte, die beide auch für seine Partei im Parlament sitzen, hatten vor dem
höchsten Gericht ähnlich argumentiert. Berlusconis Regierung sei der Wille des Volkes
– darüber dürfe sich kein Richter erheben. Der Regierungschef könne vor Gericht
nicht wie jeder andere Bürger behandelt werden. Natürlich ist diese eine
Argumentation, die weit aus der Demokratie herausführt. Die widerspricht auch
die Grundregel der Art. 3 des Grundgesetzes. Laut dieser Norm haben alle
Staatsbürger „die gleiche gesellschaftliche Würde und sind vor dem Gesetz ohne
Unterschied des Geschlechtes, der Rasse, der Sprache, des Glaubens, der
politischen Anschauungen, der persönlichen und sozialen Verhältnisse gleich“.
Das Immunitätsgesetz, so die
römischen Richter, verstoße gegen den Grundsatz, dass jeder Bürger vor Gericht
gleich sei. Außerdem hätte es für das Immunitätsgesetz einer
Verfassungsänderung mit der dafür üblichen Zweidrittelmehrheit bedurft.
Stattdessen war die Norm mit Berlusconis Parlamentsmehrheit gegen die Stimmen
der Opposition verabschiedet worden.
Nach der Aberkennung seiner
Immunität durch das Verfassungsgericht hat der Ministerpräsident das Gericht
und den Staatspräsidenten Napolitano stark kritisiert. Berlusconi bezeichnete
das Verfassungsgericht nach dessen Entscheidung als „politisches Organ“, das
von den Linken beherrscht werde.
Nun hat die Regierung einen
Gesetzesentwurf ins Parlament über das sog. „kurz Verfahren“ gebracht. Die
Dauer von Prozessen soll für jede der drei Instanzen auf maximal zwei Jahre
befristet werden. Danach soll eine Verjährung eintreten. Darauf einigten sich
der Regierungschef und Parlamentspräsident. Wegen Prozessen, die ihm selbst
drohen, steht der Ministerpräsident unter großem Druck, seit Italiens
Verfassungsrichter Anfang Oktober die Immunitätsgesetze verworfen haben. Der
Regierungschef hatte weiter reichende Gesetzesänderungen verlangt. Er wollte
kürzere Verjährungsfristen für viele Delikte. Nur dies hätte ihn mit Sicherheit
vor laufenden und künftigen Verfahren geschützt. Das Hauptargument dagegen, die
Verjährung von Delikten zu verkürzen, ist, dass Hunderttausende Verfahren ohne
Urteil eingestellt werden müssten. Kommt es zur Begrenzung der Prozessfristen,
würde der Regierungschef auf jeden Fall dem „Mediaset-Prozess“ entgehen. Das
Verfahren um den illegalen Handel des Berlusconi-Konzerns mit Fernsehrechten
wäre am 21. November 2009 verjährt.
Sehr wahrscheinlich würde der
Premier auch dem Prozess wegen der Bestechung des britischen Anwalts David
Mills entkommen. Mills wurde in zwei Instanzen verurteilt, weil er Geld dafür
nahm, zugunsten Berlusconis falsch auszusagen. Der ebenfalls angeklagte Regierungschef
war bis Oktober wegen der bis dahin gültigen Immunität geschützt. Es ist noch
unklar, ab welchem Zeitpunkt eine Verjährungsfrist gemäß der neuen Regelung
berechnet würde - vom Prozessbeschluss an oder erst vom ersten Verhandlungstag
an. Der Mills-Prozess gegen Berlusconi wäre spätestens am 13. März 2010
verjährt. Es ist wenig wahrscheinlich, dass der Premier vorher im Gericht
erscheint. Vor einem erwarteten dritten Verfahren bliebe Berlusconi
ungeschützt, es geht dabei um die Bilanzen von Mediaset. Doch hier laufen die
Ermittlungen noch.
Das anvisierte Gesetz sieht vor,
dass ein Prozess höchstens sechs Jahre dauern kann, wobei jede der drei
Instanzen auf zwei Jahre begrenzt bleibt. Dies würde für Delikte gelten, bei
denen die Höchststrafe nicht über zehn Jahren liegt und wenn der Beschuldigte
nicht vorbestraft ist. Ausgenommen sollen Mafia- und Terrorismusdelikte sein.
Laufende Verfahren würde die Regelung nur betreffen, sofern sie bei
Inkrafttreten des Gesetzes in der ersten Instanz sind. Laut dieser Reform wäre
es sicher, dass die obengenannten Prozesse gegen den Ministerpräsident vor
ihrem natürlichen Ende erlöschen würden.
Das ist aber nur die erste der
von der Regierung geplanten Reformen. Außerdem sieht die Exekutive eine
tiefgreifende Reform der Verfassung und des Richtergesetzes vor. Die Trennung
der beruflichen Laufbahn von Staatsanwälten auf der einen Seite und von
Richtern auf der anderen ist der Kernpunkt dieser neuen Justizreform. Leider
fehlen zurzeit schriftlichen Entwürfe: sie werden sicherlich erst am allerletzten
Moment vorgeführt, so dass jede Diskussion unmöglich sein wird.
Nur eins ist sicher: Einziges
Ziel der Reform ist es, größeren Einfluss auf die Personalentscheidungen
innerhalb der Justiz auszuüben. Seit Jahren ist die Reform des Justizsystems in
Italien ein heftig umstrittenes Thema. Die Mitte-Rechts-Regierung beschuldigt
die Richter, jegliche Innovation im italienischen Justizsystem, das veraltet
und ineffizient sei, stoppen zu wollen. Immerhin sind viele Millionen Verfahren
in Italien anhängig. Die Richter hingegen beschuldigen die Regierung, das
Justizsystem unter politische Kontrolle bringen zu wollen, um damit die
Korruptionsprozesse zu stoppen.
Geplant sollte auch eine Reform
des Obersten Gerichtsrat sein. Statt ein Gerichtsrat, zwei Gerichtsräte sollten
eingeführt werden: der eine für Richter und der andere für Staatsanwälte.
Richter und Staatsanwälte sollten auch in jedem Rat nicht mehr die Minderheit
bilden, was allen internationalen Prinzipien widerspricht. Genau in dieser
Moment arbeitet eine Expertenkommission bei Europarat über eine neue Fassung
der berühmten Empfehlung Nr. R (94) 12 des Ministerkomitees an die
Mitgliedstaaten über die Unabhängigkeit, Effizienz und Rolle der Richter. Da
ich die Ehre habe, Mitglied dieser Kommission zu sein, kann ich bezeugen, dass
es auf dem Europäischen Niveau einen sehr breiten Konsens darüber gibt, dass
beim Obersten Gerichtsrat die Mehrheit auf Seiten der Richter liegen muss.
Diese Grundregel werden die italienische Richter und die italienische
Richtervereinigung unermüdlich verteidigen. In der Tat, sollte ein Gerichtsrat
nicht mehrheitlich von Richtern gebildet werden, so könnte er nicht mehr als
Organ der richterlichen „Selbst“-Verwaltung bezeichnet werden.
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