UNTER
BESONDERER BERÜCKSICHTIGUNG
DES CONSIGLIO
SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
ALLER
RICHTER
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„Der Weg zur Unabhängigkeit der Justiz führt über die Leiche des Justizministers“ (Paulus van Husen, Die Entfesselung der Dritten
Gewalt, Archiv des öffentlichen Rechts (AöR) 78 (1952/53), S. 49 ff. |
Inhaltsübersicht:
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Einleitung: Die Unabhängigkeit der Justiz |
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Die Unabhängigkeit
der Justiz nach der italienischen Verfassung: Die Grundprinzipien,
insbesondere die Unabsetzbarkeit |
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Die anderen verfassungsrechtlichen Garantien für die Unabhängigkeit der Justiz |
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Der Oberste Richterrat (Consiglio Superiore della Magistratura –
C.S.M.) als Garant der Unabhängigkeit der Justiz in Italien: Besetzung und
Wahlsystem |
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Der Oberste Richterrat als Garant der Unabhängigkeit der Justiz in
Italien: Verfassungsmäßige
Stellung,
Aufgaben und Arbeitsweise |
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Normsetzung und Disziplinargewalt des C.S.M. |
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Der Zugang
zur ordentlichen Richterschaft |
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Die Laufbahn und die einheitliche Besoldung aller Richter |
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Aktuelle Reformvorschläge für die Justiz |
1. Einleitung: Die Unabhängigkeit der Justiz
Spricht
man von der Unabhängigkeit der Justiz, dann
setzt dies voraus, dass andere Gewalten vorhanden sind, denen gegenüber diese
Selbständigkeit betont werden muss. Diese anderen Gewalten sind die Legislative
und die Exekutive ([1]).
Der Begriff der Gewaltenteilung ist durch die
Aufklärung des 18. Jahrhunderts Formprinzip des politischen Lebens geworden und
in Nordamerika und Frankreich fast gleichzeitig in Erscheinung getreten. Die Gewaltenteilung
geht davon aus, dass der Mensch seiner Natur nach zum Missbrauch der Gewalt
neigt und deshalb Kontrolle und Gegengewichte nötig sind. Dieses Prinzip liegt
der klassischen Gewaltenteilungslehre von John Locke und Charles de Montesquieu
zugrunde. Lockes Versuch der Gewaltenteilung ([2])
war jedoch unvollkommen, denn es waren nur zwei Gewalten vorhanden, die
Legislative und die Exekutive. Montesquieu hat diese Theorie nach Frankreich
importiert ([3]), um die Judikative
erweitert und nach Amerika exportiert. Die amerikanische
Unabhängigkeitserklärung übernimmt die Formulierungen von Locke fast wörtlich
und wirft dem König von Großbritannien vor, er habe die Unabhängigkeit der
Richter beeinträchtigt ([4]). Das Prinzip der
Gewaltenteilung findet zudem Eingang in die Erklärung der Menschenrechte der
Französischen Revolution ([5]).
Die
Gewaltenteilung im heutigen staatsrechtlichen Sinne besagt, dass Legislative,
Exekutive und Judikative von verschiedenen Organen wahrzunehmen sind. Daraus
folgt zunächst, dass diese Organe selbständig sein müssen, d. h. ihr Eigenleben
in sich tragen, ohne in ihrem Seinsbestand von einer der anderen Gewalten
abzuhängen ([6]).
Die
richterliche Unabhängigkeit ist dabei kein Recht des Richters, sondern versteht
sich als eine Pflicht gegenüber dem Bürger. Sie ist eine dem Richter auferlegte
Verantwortung zu eigenständigem Denken und Handeln. Ein Richter kann sich den
bequemen Luxus des Dienens und des Gehorchens nicht leisten. Er darf sich nicht
einfach der Macht und den Mächtigen „anpassen“. Berufliche „Privilegien“, die
von der Justizverwaltung verliehen werden könnten, würden nicht ohne Wirkung
bleiben. So ist beispielsweise ein „Beförderungssamt“ immer mit einer
Hervorhebung gegenüber den Kollegen, mit der Macht der Beurteilung über sie,
mit höherer Besoldung und mit höherem Ansehen verbunden. Das würde ausreichen,
um viele Richterinnen und Richter gefügig zu machen. Theodor Eschenburg ([7])
hat es schon vor vier Jahrzehnten auf den Punkt gebracht: „Wer befördert,
befiehlt!“ ([8])
Richter
sind – im Unterschied zu anderen Staatsbeamten – keine Regierungsorgane zur
Erledigung exekutiver Aufgaben. In diesem Zusammenhang hat das deutsche
Bundesverfassungsgericht schon Anfang der 50-er Jahre im Rahmen der sogenannten
Status-Diskussion erklärt, dass „die ressortmäßige Gebundenheit der Richter in
der sogenannten Justizverwaltung schwere Gefahren für die richterliche
Unabhängigkeit heraufbeschwört“ und dass dem Justizminister gegenüber den
Richtern kein Überwachungsrecht und kein Wächteramt zukommt ([9]).
Der Justizminister trägt deshalb auch keine parlamentarische Verantwortung für
die Rechtsprechung der Gerichte – andernfalls könnte ja von einer
„richterlichen Unabhängigkeit“ auch keine Rede sein ([10]).
2. Die Unabhängigkeit der Justiz nach
der italienischen Verfassung: Die Grundprinzipien, insbesondere die
Unabsetzbarkeit
Die italienische Verfassung von 1947 wollte
mit der faschistischen Tradition endgültig brechen. Sie wollte die
Verwaltungsmacht des Ministers beseitigen, die zuvor dafür genutzt worden war,
Richterschaft und Staatsanwaltschaft unter der politischen Kontrolle der
Exekutive zu halten. Die italienischen Verfassungsbestimmungen sehen daher eine
Verwaltung der ordentlichen Gerichtsbarkeit durch einen Obersten Richterrat (Consiglio
Superiore della Magistratura – C.S.M.) und eine unabhängige
Staatsanwaltschaft vor. Andere europäische Länder haben sich seitdem am
italienischen Vorbild orientiert, insbesondere Portugal und Spanien. Dort
wurden die Verfassungen von 1976 und 1978 gleichfalls nach dem Ende
diktatorischer Regime ausgearbeitet. Bei den Diskussionen um einen
einheitlichen europäischen Rechtsraum geben Justizorganisationen mit einer
institutionellen Autonomie der Justiz die Richtung vor. Die vom Europarat
initiierte „Europäische Charta über das Statut für die Richter“ enthält
insofern interessante und diskussionswürdige Überlegungen zur Stärkung der
richterlichen Unabhängigkeit.
Nach
der italienischen Verfassung ist die Richterschaft ein von jeder anderen Gewalt
unabhängiger und autonomer Stand (Art. 104 Verf.). Gegenüber der Exekutive
besteht die Autonomie darin, dass die Unabhängigkeit der Richterschaft
beeinträchtigt würde, wenn Entscheidungen über den beruflichen Aufstieg und die
allgemeine Stellung der Richter der Exekutive zustünden. Die Verfassung hat die
Personalverwaltung der Richterschaft (Einstellungen, Versetzungen,
Beförderungen, Zuweisung von Ämtern und Disziplinarmaßnahmen) einem
Selbstverwaltungsorgan übertragen (Art. 105 Verf.): Der Oberste Richterrat (Consiglio
Superiore della Magistratura – C.S.M.) ist der Garant der
Unabhängigkeit der Justiz.
Autonomie besteht auch gegenüber der Legislative. Und zwar in dem Sinn,
dass der Richter allein dem Gesetz unterworfen ist (Art. 101 Verf. ).
Unabhängigkeit
und Autonomie sind Prinzipien, die die Verfassung auch dem Staatsanwalt
zuerkennt (Art. 107 und 112 Verf.). In Italien ist die Strafverfolgungspflicht normiert. Eben diese Pflicht zur
strafrechtlichen Verfolgung trägt dazu bei, nicht nur die Unabhängigkeit des
Staatsanwalts bei der Ausübung seines Amtes, sondern auch die Gleichheit der
Bürger vor dem Strafgesetz zu gewährleisten. Hinzuzufügen ist, dass in Italien nicht nur die Richter, sondern auch die Staatsanwälte
Mitglieder der Judikative sind. Sie werden im Zuge des gleichen Verfahrens
eingestellt und genießen
den gleichen Status.
Den
Richtern wird zudem die Unabsetzbarkeit garantiert (Art. 107 Verf.). Die
richterliche Unabhängigkeit ließe sich durch die Möglichkeit einer
Freistellung vom Dienst oder eine Versetzung an einen anderen Ort stark
beeinträchtigen. Um dies zu vermeiden schreibt die Verfassung vor, dass die
Suspendierung, die Freistellung und die Versetzung eines Richters allein von
der C.S.M. beschlossen werden kann
und zwar nur mit seiner Zustimmung oder aber aus Gründen, die vom Richtergesetz
vorgesehen sind und mit den dort festgelegten Garantien.
Die
Versetzung oder die Zuweisung anderer Aufgaben – die die Zustimmung des
Betroffenen und eine Entscheidung des C.S.M.
voraussetzen – erfolgt nach Abschluss eines Bewerbungsverfahrens. Dieses
Verfahren beginnt mit der Veröffentlichung der freien Stellen und der
Erstellung einer Rangliste der Anwärter, die das Dienstalter, familiäre oder
gesundheitliche Gründe und die fachliche Eignung berücksichtigt ([11]).
Die Fälle, in denen eine Versetzung von Amts wegen ausnahmsweise zulässig ist,
sind zwingend ([12]).
Der C.S.M.
hat außerdem die Befugnis, einen Richter von Amts wegen wegen „Unvereinbarkeit
mit seiner Umgebung und/oder den Aufgaben“ zu versetzen (Art. 2
Gesetzesverordnung vom 31. Mai 1946, Nr. 511). Diese Ausnahme zum Prinzip der
Unabsetzbarkeit wird durch das gewichtigere Bedürfnis gerechtfertigt, eine
korrekte und ausgeglichene Ausübung der Rechtsprechung sicherzustellen. Diese
wäre anderenfalls gefährdet. Für eine Versetzung wegen Unvereinbarkeit mit der
Umgebung und/oder den Aufgaben ist nach dem genannten Art. 2 die „objektive“
Situation der „Verhinderung“ des Richters an der Ausübung einer bestimmten
Aufgabe und/oder der effizienten Tätigkeit an einem bestimmten Ort
ausschlaggebend. Diese muss zu einer Beeinträchtigung von Ansehen und
einwandfreiem Wirken der Justizbehörde führen. Auf die „Schuld“ des Richters
kommt es dabei nicht an, die Versetzung kann auch in Fällen schuldloser
Unvereinbarkeit erfolgen. Die Voraussetzungen für diese Maßnahme unterscheiden
sich also von der amtlich verfügten
Versetzung. Diese kann im Falle einer Verurteilung in einem
Disziplinarverfahren als zusätzliche Maßnahme erfolgen und ist ein stärkeres
Mittel als die Abmahnung. Die Versetzung hat hier Strafcharakter und setzt eine
Schuld des Richters voraus (vgl. Art. 21 Kgl. Dekret Nr. 511/1946) ([13]).
3. Die
anderen verfassungsrechtlichen Garantien für die Unabhängigkeit der Justiz
Die
Verfassungsordnung räumt der Judikative weitere Garantien ein. Durch das
Prinzip einer im Voraus gesetzlich festgelegten Zuständigkeit des Richters
(Art. 25 Verf.) wird ein absoluter Gesetzesvorbehalt für die richterliche
Zuständigkeit geschaffen. Damit wird untersagt, dass die richterliche
Zuständigkeit durch zweitrangige Quellen oder andere als legislative Akte
bestimmt wird. Zudem ist vorgeschrieben, dass der zuständige Richter unter
Bezug auf die dem zu beurteilenden Tatbestand vorausgehende Situation bestimmt
wird. Damit wird verhindert, dass der Richter nachträglich benannt wird. Mit
dem Prinzip des gesetzlichen Richters, der im Voraus per Gesetz bestimmt wird,
wird zugleich auch seine Unparteilichkeit gewährleistet. Zu diesen Prinzipien
kommen die Vorschriften aus dem Richtergesetz zur Erstellung von
Geschäftsverteilungsplänen (oder „Tabellen“), in denen der Einsatz der
einzelnen Richter und die Zuweisung der Geschäftssachen festgelegt werden ([14]).
Die
Institute des Einsatzes ([15])
und der Vertretung ([16])
stehen zu den Prinzipien der Unparteilichkeit und der im Voraus festgelegten
Zuständigkeit nicht in Widerspruch. Sie haben das Ziel, eventuellen
Personalengpässen in einzelnen Dienststellen durch den Einsatz anderer
Richter zu begegnen, die ihren Dienst gewöhnlich an anderen Orten oder in
anderen Abteilungen versehen. Hier sei auf das Gesetz vom 4. Mai 1998, Nr. 133
verwiesen. Es enthält wichtige Neuerungen für Verbesserungen innerhalb der
Justiz. Dazu zählt die Schaffung sog. „innerbezirklicher Tabellen“. Diese
ersetzen keineswegs die für die einzelnen Behörden schon bestehenden
Geschäftsverteilungspläne.([17])
Sie werden vielmehr zusätzlich aufgestellt und sollen einen flexibleren und
weiter reichenden Einsatz der Richter an einer größeren Anzahl von
Dienststellen ermöglichen, nämlich an all denen, die im Bereich desselben
Bezirks zusammengefasst sind. Dabei wird auf innovative Methoden wie die
„gleichzeitige Zuteilung“ desselben Richters an mehrere Justizbehörden und die
„innerbezirkliche Vertretung“ (vgl. Art. 6 zit. Gesetz) zurückgegriffen. Mit
diesen Instituten, die den bereits erwähnten Instituten des Einsatzes und der
Vertretung vergleichbar sind, will der Gesetzgeber ein effizienteres System
schaffen und dem nicht seltenen Personalmangel und/oder der Verhinderung der
Amtsinhaber begegnen und dabei die Einsatzmöglichkeiten des vorhandenen
Justizpersonals quantitativ und qualitativ ausweiten.
Um den
organisatorischen Schwierigkeiten zu begegnen, die sich innerhalb der Justiz
als Konsequenz der zeitweiligen Abwesenheit von Richtern ergeben, wurde durch
das neue Gesetz vom 13. Februar 2001, Nr. 48 ([18])
bei jedem Berufungsgericht ein Stellenplan für die im Bezirk tätigen Richter
geschaffen, um dadurch bei Abwesenheit die Richter aus dem Bezirk zur
Vertretung einsetzen zu können. Fälle, in denen ein Einsatz des Bezirksrichters
gestattet ist, sind: Abwesenheit wegen zeitweiliger krankheitsbedingter
Beurlaubung oder aus sonstigen Gründen, wegen gesetzlichem oder freiwilligem
Schwangerschafts‑ oder Mutterschaftsurlaub oder aus Gründen, die das
Gesetz vom 8. März 2000, Nr. 53 regelt ([19]),
wegen der Umwandlung in eine andere Stelle, wegen vorsorglicher Suspendierung
aufgrund eines schwebenden Straf- oder Disziplinarverfahrens sowie aufgrund
einer Befreiung von gerichtlichen Tätigkeiten wegen der Teilnahme an einer
Prüfungskommission im Rahmen des Concorso für Rechtsreferendare, d.h. des nationalen Prüfungs‑ und
Auswahlverfahrens für eine festgelegte Anzahl von Stellen.
Die
zahlenmäßige Ist-Stärke im Personalbestand der Richter eines Bezirks wird nach
Anhörung des Obersten Richterrats und unter Bezugnahme auf statistische
Durchschnittswerte der Abwesenheit innerhalb eines Bezirks in den drei Jahren
vor Inkrafttreten des Gesetzes durch ein Dekret des Justizministers festgelegt
und unterliegt alle zwei Jahre einer Revision. Diese erfolgt stets auf der
Grundlage der statistischen Durchschnittswerte der vorausgehenden zwei Jahre.
Die
Unabhängigkeit des Staatsanwalts wird über die Festschreibung der Strafverfolgungspflicht
(Art. 112 Verf.) gewährleistet. Dieses (Legalitäts-) Prinzip ist so zu
verstehen, dass der Staatsanwalt, sobald er von einer Straftat Kenntnis
erlangt, Ermittlungen durchführen muss. Zudem ist er verpflichtet, die
Ergebnisse dieser Ermittlungen einem Richter zur Beurteilung vorzulegen und
dabei seine Anträge zu formulieren. Dies sowohl dann, wenn er die Einstellung
der Ermittlungen beantragen will, weil sich die Anzeige als unbegründet
erwiesen hat. Aber auch dann, wenn er der Auffassung ist, gegen eine Person
wegen einer bestimmten Straftat vorgehen zu müssen. Die Strafverfolgungspflicht
trägt wie gesagt dazu bei, nicht nur die Unabhängigkeit des Staatsanwalts bei
der Ausübung seines Amtes, sondern auch die Gleichheit der Bürger vor dem
Gesetz zu gewährleisten.
4. Der
Oberste Richterrat (Consiglio Superiore della Magistratura – C.S.M.) als Garant für die Unabhängigkeit der
Justiz in Italien: Besetzung und Wahlsystem
Die italienische Verfassung von 1947 bestimmt
in Art. 104:
„Die Gerichte bilden eine selbständige Gewalt, die unabhängig von jeder
anderen Gewalt ist.
Im
Obersten Richterrat führt der Präsident der Republik den Vorsitz.
Ihm
gehören ferner der Erste Präsident und der Generalstaatsanwalt des
Kassationshofes an.
Die
übrigen Mitglieder werden zu zwei Dritteln von allen ordentlichen Richtern
gewählt und zu einem Drittel durch das Parlament in gemeinsamer Sitzung aus den
Reihen der ordentlichen Universitätsprofessoren der Rechtswissenschaft und der
Anwälte, die mehr als fünfzehn Berufsjahre aufweisen. Aus den vom Parlament
gewählten Mitgliedern wählt der Rat einen Vizepräsidenten.
Die
gewählten Mitglieder des Rates bleiben vier Jahre im Amt und können nicht
unmittelbar wiedergewählt werden. Während ihrer Amtszeit dürfen sie weder als
Anwälte eingetragen sein, noch dem Parlament und auch keinem Regionalrat
angehören ([20]).“
Der
Justizminister ist nicht Mitglied des Obersten Richterrats. Trotzdem kann er an den Sitzungen des Rates teilnehmen, wenn er das
für erforderlich hält, um Erklärungen abzugeben oder Mitteilungen zu machen. An
den Beratungen darf er hingegen nicht teilnehmen ([21]).
Der
Präsident und der – in Italien nicht weisungsgebundene – Generalstaatsanwalt
des Obersten Gerichtshofs sind neben dem Präsidenten der Republik von Amts wegen Mitglieder des Rates. Die Zahl der übrigen Mitglieder legt
die Verfassung nicht fest. Zwei Drittel der Mitglieder werden von den Richtern
gewählt, ein Drittel vom Parlament aus den Reihen der juristischen Professoren
und der Anwälte. Die Mehrheit liegt also auf Seiten der Richter. Art. 105 der
italienischen Verfassung überträgt diesem Gremium die Einstellungen,
Zuweisungen und Versetzungen, Beförderungen und Disziplinarmaßnahmen gegen
Mitglieder der Richterschaft. Der Oberste Richterrat ist somit das
Selbstverwaltungsorgan der ordentlichen Gerichte ([22]). Dem Justizminister obliegt nach Art. 110 lediglich der Aufbau und die
Verwaltung des Justizwesens.
Der Rat
besteht gegenwärtig ([23])
aus 27 Mitgliedern:
‑
dem Präsidenten der Republik als Vorsitzenden;
‑
dem Ersten Präsidenten des Kassationsgerichtshofs;
‑
dem Generalstaatsanwalt des Kassationsgerichtshofs;
‑
acht vom Parlament bestimmten Mitgliedern, die so genannten „Laienmitglieder“;
‑
sechzehn aus den Reihen der Richterschaft gewählten Mitgliedern, die so
genannten „Robenträger“.
Die
Verfassung legt fest (Art. 104 Verf.), dass der Präsident der Republik, der
Erste Präsident und der Generalstaatsanwalt des Kassationsgerichtshofs „kraft
Gesetz“ Mitglieder des Rates sind. Für den Rest beschränkt sich die Verfassung
auf die Bestimmung, dass 2/3 der übrigen Mitglieder aus den Reihen der
ordentlichen Richterschaft als Vertreter der verschiedenen Bereiche und 1/3 von
den vereinigten Kammern des Parlaments aus den Reihen der Lehrstuhlinhaber für
Jurisprudenz an den Universitäten und aus Rechtsanwälten, die eine mindestens
fünfzehnjährige Gerichtspraxis aufweisen müssen, zu wählen sind. Es obliegt
demnach der ordentlichen Gesetzgebung ([24]),
die Anzahl der wählbaren Mitglieder und den Wahlmodus festzulegen.
Wie
gesagt ist die Zahl der wählbaren Mitglieder derzeit auf 24 – 16 Robenträger
und 8 Laien – festgesetzt. Die acht Laienmitglieder werden vom Parlament in
einer Sitzung der vereinten Kammern in geheimer Abstimmung und mit 3/5‑Mehrheit
der in der Sitzung anwesenden Mitglieder gewählt. Für eine zweite Abstimmung
genügt hingegen die 3/5‑Mehrheit der abgegebenen Stimmen.
Für die
von der Richterschaft zu wählenden Mitglieder gilt folgende Aufteilung:
Zwei Mitglieder sind Angehörige des Kassationsgerichts und der
Generalstaatsanwaltschaft beim Kassationsgericht, die ihre Kassationsämter
tatsächlich ausüben, vier Mitglieder kommen aus den verschiedenen
Staatsanwaltschaften bei den Landgerichten (Procure della Repubblica presso
i Tribunali) oder aus den Generalstaatsanwaltschaften bei den
Oberlandesgerichten (Procure della Repubblica presso le Corti d’appello),
zehn stammen aus der Richterschaft bei den Landgerichten (Tribunali)
oder den Oberlandesgerichten (Corti d’appello), wobei sie ihr Amt
tatsächlich ausüben müssen.
Bis zur
letzten Reform des Wahlsystems des C.S.M. (Ges. vom 28. März 2002, Nr.
44) erfolgte die Wahl der Mitglieder aus der Richterschaft durch eine
Art modifizierter Verhältniswahl. Die Richter und die Staatsanwälte im Obersten
Richterrat wurden von den vier italienischen Richter- und
Staatsanwaltsorganisationen bestellt, die ihrerseits alle der italienischen
nationalen Richtervereinigung (Associazione Nazionale dei Magistrati –
A.N.M.) angehören. Für die Kandidaten, die sich auf der Landesliste auf die
den beiden Kassationsangehörigen vorbehaltenen Stellen beworben hatten;
waren zwei Stimmen abzugeben. Für die übrigen Kandidaten aus einem der vier
weitgehend gleich großen Wahlkreise war eine Stimme abzugeben. Die vier
Wahlkreise wurden dadurch gebildet, dass ihnen die 26 Berufungsgerichtsbezirke
jeweils durch Los zugeordnet wurden. Somit änderte sich die Zusammensetzung der
Wahlkreise von Wahl zu Wahl und dieses System verhinderte, dass sich
Wahlkreise herausbildeten, die auf homogene geografische Gebiete bezogen waren.
Dadurch trat auch in strittigen Fragen ein Pluralismus verschiedener
ideologischer Ausrichtungen zu Tage, der nicht notwendig mit den Positionen
übereinstimmen musste, welche die Richtervereinigungen und die politischen Parteien
vertraten ([25]).
Das
Wahlsystem ist seit dem Gesetz vom 28. März 2002, Nr. 44, das die Gesamtanzahl der Mitglieder von 33 auf 27
reduziert hat, ein Mehrheitswahlsystem geworden. Nach wie vor nehmen an diesen
Wahlen alle Angehörige der Richterschaft – in Italien sind das die
Richter und Staatsanwälte mit Ausnahme der Rechtsreferendare ohne richterlichen
Aufgaben – teil. Jedoch existieren keine „regionalen“ Wahlkreise mehr. Diese
wurden durch drei einzelne Wahlkreise auf staatlicher Ebene ersetzt: Der erste
für die Kassationsrichter, der zweite für die Staatsanwälte und der dritte für
die Richter an den Landgerichten und den Oberlandesgerichten. Jeder Richter
oder Staatsanwalt erhält drei verschiedene Stimmzettel. Auf jedem Stimmzettel
darf jeder Wahlberechtigte nur eine Stimme abgeben: Die erste für einen
Kassationsrichter, die zweite für einen Staatsanwalt und die dritte für einen
Richter an einem Landgericht oder an einem Oberlandesgericht. Gewählt sind die
Kandidaten, die die meisten Stimmen erhalten haben.
Die
Verfassung legt die Amtsdauer der gewählten Mitglieder des Rates auf vier Jahre
fest, eine sich direkt anschließende Wiederwahl ist nicht möglich (Art. 104
Verf.). Die Verfassung (Art. 104 Verf.) bestimmt ferner, dass der Rat unter
seinen vom Parlament ernannten Mitgliedern einen Vizepräsidenten wählt. Der
Vizepräsident, der dem Präsidialausschuss vorsitzt, hat die Aufgabe, die
Tätigkeiten des Rates sowie die Ausführung seiner Beschlüsse zu fördern und die
Haushaltsmittel zu verwalten. Ferner vertritt der Vizepräsident des C.S.M.
den Präsidenten bei dessen Abwesenheit oder Verhinderung und übt die Funktionen
aus, die der Präsident an ihn delegiert ([26]).
5. Der
Oberste Richterrat als Garant für die Unabhängigkeit der italienischen Justiz: Verfassungsmäßige Stellung, Tätigkeiten und Arbeitsweise
Zur
Stellung des Rates hat das Verfassungsgericht erklärt, dass es sich um ein
Organ handelt, das zwar objektiv Verwaltungsfunktionen ausübt, allerdings kein
Teil der öffentlichen Verwaltung sei, da er nichts mit einer
Organisationsstruktur gemein habe, die direkt der Staats‑ oder den
Regionsregierungen unterstehe. Unter Bezugnahme auf die Funktionen, die die
Verfassung dem Rat zuweist, wird er als ein „Organ mit sicherer verfassungsmäßiger
Bedeutung“ umschrieben. Seine Funktion, die sich als „Verwaltung der
Rechtsprechung“ definieren lässt, umfasst in erster Linie die
Personalverwaltung der Richterschaft und konkretisiert sich in Einstellungen,
Zuweisungen und Versetzungen, Beförderungen und Disziplinarmaßnahmen.
Außerdem
zählt auch die Organisation der Justizbehörden zu seinen Aufgaben. Dadurch soll
gesichert und garantiert werden, dass
der einzelne Angehörige der Richterschaft bei der Amtsausübung „allein dem
Gesetz“ unterworfen ist. Hier ist zu unterstreichen, dass der Oberste Rat – auf
Vorschlag der Präsidenten der Berufungsgerichte und nach Anhörung der
Justizräte – alle zwei Jahre die Listen für die Besetzung der Justizbehörden
eines jeden einzelnen Bezirks genehmigt und zugleich auch objektive und im
Voraus festgelegte Kriterien für die Geschäftsverteilung zwischen den einzelnen
Richter billigt.
Die
Machtbefugnisse des Obersten Rates werden durch die so genannten Gerichtsräte (Consigli
giudiziari) beschränkt, die als zusätzliche „basis-nähere“ Organe
gleichfalls Justizverwaltungsaufgaben übernehmen. Diese Consigli giudiziari existieren an jedem
Berufungsgericht und bestehen aus dem Präsidenten und dem Generalstaatsanwalt
dieses Gerichts sowie fünf weiteren Magistrati (Richter oder
Staatsanwälte) als ständigen Mitgliedern. Diese Letztgenannten werden alle 2
Jahre von den Richtern und Staatsanwälten des Gerichtsbezirks gewählt ([27]).
Eine
Geschäftsverteilung durch das Gerichtspräsidium, wie beispielsweise in Deutschland,
kennt das italienische Modell nicht. Die Zuweisung der einzelnen Richter und
Staatsanwälte zu den verschiedenen Abteilungen in Zivil- oder Strafsachen,
erfolgt – wie gesagt – zentral, nämlich durch den Obersten Rat mittels jährlich
erstellter „Tabellen“. Diese enthalten auch Kriterien für die weitere
Geschäftsverteilung innerhalb der Abteilungen sowie für die Ersetzung
verhinderter Richter. Die „Tabellen“ werden von den Präsidenten der Gerichte in
Abstimmung mit den Gerichtsräten vorbereitet und müssen vom Obersten Rat
genehmigt werden ([28]).
Die Beschlüsse des Obersten Rates werden von
verschiedenen Kommissionen vorbereitet und ausgeführt. Dabei gehört jedes
Mitglied einer oder mehreren Kommissionen an, z. B. jener zu Beurteilungs- und
Besetzungsfragen. Außerdem gibt es auch
eine Kommission, die Stellungnahmen und Gutachten zu Gesetzgebungsvorhaben
erarbeitet, wenn Angelegenheiten der Justiz betroffen sind. Der Präsidialausschuss hat die Steuerungsfunktion und verwaltet das Budget, das
im Staatshaushalt für die Justiz bereit gestellt wird ([29]).
Die
Sitzungen des Obersten Rates sind in der Regel öffentlich und sämtliche
Entscheidungen müssen schriftlich begründet werden. Das führt zu einer hohen
Transparenz der Entscheidungsabläufe ([30]).
6. Normsetzung und Disziplinargewalt des C.S.M.
Somit
steht der Rat also an der Spitze der für die Verwaltung der Rechtsprechung
zuständigen bürokratischen Struktur und – mit unterschiedlichen Zuständigkeiten
– arbeiten an ihr auch die Justizräte sowie die Leiter der einzelnen
Abteilungen der Gerichte und Ermittlungsbehörden mit.
Der Rat
hat durch sein Gründungsgesetz die Befugnis, paranormative Verfügungen zu
verabschieden. Diese können sich auf drei Kategorien erstrecken:
a) Die
interne Ordnung sowie die Verwaltungs‑ und Buchführungsordnung. Beide
sind vom Gesetz vorgesehen. Der Rat erlässt damit Sekundärvorschriften, wie es
jedem politisch‑administrativem Verfassungsorgan zuerkannt ist. Die
Vorschriften dienen der Reglementierung der Organisation und der Funktionsweise
des Rates.
b) Die
Ordnung für das Praktikum der Rechtsreferendare, die ebenfalls ausdrücklich vom
Gründungsgesetz vorgesehen ist. Sie soll die Dauer und den Verlauf des
Praktikums jener Juristen regeln, die gerade in die Gerichtslaufbahn
eingestiegen sind.
c) Rundschreiben, Beschlüsse und Richtlinien. Die erstgenannten dienen
wesentlich der Selbstbindung bei der Ausübung des Verwaltungsermessens, das dem
Selbstverwaltungsorgan von der Verfassung und dem ordentlichen Gesetz zuerkannt
wird. Mit Beschlüssen und Richtlinien wird die Anwendung der Vorschriften des
Richtergesetzes im Sinne einer systematischen Auslegung der Quellen
vorgeschlagen und vorgenommen.
Zur Disziplinargewalt des C.S.M. ist anzumerken,
dass der
Oberste Rat nicht von sich aus Disziplinarmaßnahmen einleiten kann, sondern nur
auf Antrag des Generalstaatsanwalts oder des Justizministers. Nach dem Gesetz
vom 28. März 2002, Nr. 44 gehören zur gesonderten Disziplinarabteilung im
Obersten Rat:
- der Vizepräsident
des Obersten Rates als Vorsitzender,
- ein vom Parlament
gewählter Vertreter,
- ein Richter am
Kassationsgericht,
- ein Staatsanwalt,
- zwei Richter am
Landgericht oder am Oberlandesgericht.
Es sind also sechs
Mitglieder. Stimmengleichheit führt zu der für den Betroffenen günstigeren
Lösung.
Bei vielen der in Italien eingeleiteten Disziplinarverfahren geht es um den Vorwurf der verspäteten Urteilsabsetzung oder des ungenügenden Engagements bei der Aufgabenerfüllung ([31]).
Der C.S.M.
spielt im übrigen eine entscheidende Rolle bei der richterlichen Aus- und
Fortbildung. In Italien gibt es noch keine Richterschule. ([32])
Das ist
eng mit der Frage nach dem Zugang zur Richterschaft verbunden.
7. Der Zugang zur ordentlichen
Richterschaft
Der
Zugang zur Richterlaufbahn erfolgt, so ist es in Art. 106 Abs.1 der Verfassung
festgelegt, über einen öffentlichen Concorso, d.h. durch ein Prüfungs‑ und Auswahlverfahren auf
nationaler Ebene für eine festgelegte Anzahl von Stellen. Die Zugangsordnung zur
Richterlaufbahn war in den letzten Jahren Gegenstand verschiedener gesetzlicher
Eingriffe. Sie hatten einerseits das Ziel, die Concorso‑Verfahren
zugunsten einer rascheren Abwicklung zu vereinfachen, andererseits sollte ein
gemeinsamer Ausbildungsstandard für alle Organe, die in der Rechtsprechung
zusammenarbeiten, geschaffen und gefördert werden: Richter, Notare und
Rechtsanwälte. Der Gesetzgeber hat daher für jene, die später in einem dieser
Bereiche tätig sein wollen, an den Universitäten Spezialisierungskurse post lauream zur Ergänzung der Ausbildung eingerichtet ([33]).
Diese Kurse wurden im akademischen Jahr 2001/2002 eingeführt.
Um das Concorso‑Verfahren
zu verbessern und zu straffen und um damit „in angemessener Zeit und mit der erforderlichen
Sorgfalt die Bewertung der Kandidaten zu bewältigen“, wurde durch die genannte
Gesetzesverordnung Nr. 398/1997 der Art. 123 des Richtergesetzes neu formuliert
und die Anforderungen des Concorso für Rechtsreferendare neu gefasst.
Dabei wurde zunächst der früher bereits vorgesehenen schriftlichen und
mündlichen Prüfung eine Vorprüfung – in den der schriftlichen Prüfung zugrunde
liegenden Fächern – vorgeschaltet. Sie sollte EDV-gestützt erfolgen. Diese
computerisierte Vorprüfung wurde dann allerdings in der neuen Concorso-Ordnung,
die mit Gesetz Nr. 48/2001 beschlossen wurde, verworfen. Zur Beschleunigung der
Korrektur der Prüfungsarbeiten wurde der „externe Korrektor“ geschaffen. Die
Abschaffung der selektiven computerisierten Vorprüfung wird mit der Einführung
jener Ordnung wirksam, die den Einsatz externer Korrektoren gestattet.
Bis zur
Verabschiedung des Gesetzes vom 13. Februar 2001 Nr. 48 zur „Erhöhung der
Ist-Stärke und Zugangsordnung zur Richterlaufbahn“ konnte der Zugang zur
Richterlaufbahn ausschließlich über den landesweiten Concorso für
Rechtsreferendare erfolgen. Um zum Concorso zugelassen zu werden, musste
– und muss heute noch – der Studienabschluss in Rechtswissenschaften vorliegen.
Wenn in Zukunft die Spezialisierungskurse für den Zugang zu den Rechtsberufen
ihre Arbeit aufgenommen haben, müssen die Kandidaten neben dem Jura-Abschluss
auch diesen Spezialisierungskurs erfolgreich absolviert haben.
Mit
Gesetz Nr. 48/2001 ist neben dem Concorso für Rechtsreferendare – mit
dem 90% der frei werdenden Personalstellen gedeckt werden sollen – ein Concorso
für Richter an Landgerichten eingeführt worden. Er ist Rechtsanwälten unter 45
Jahren vorbehalten. Die Kandidaten müssen fünf Jahre Berufserfahrung vorweisen
oder mindestens fünf Jahre lang eine ehrenamtliche Tätigkeit am Gericht
ausgeübt haben. Voraussetzung ist, dass ihnen gegenüber kein Verfahren zum
Entzug der Zulassung eingeleitet worden ist.
Der Concorso
für Rechtsreferendare und der für die Richter an Landgerichten besteht aus drei
schriftlichen Prüfungen ([34]).
Die mündliche Prüfung umfasst die juristischen Kernfächer ([35]).
Der Concorso
für Rechtsreferendare und der für die Richter an den Landgerichten wird auf
Beschluss des C.S.M., mit dem die Anzahl der Stellen festlegt wird, vom
Justizministerium ausgeschrieben. Überschreitet bei Abschluss des Concorso
die Zahl der geeigneten Kandidaten die Zahl der im Concorso
ausgeschriebenen Stellen, so beantragt der Oberste Richterrat beim Ministerium
die Zuteilung weiterer verfügbarer Stellen oder solcher, die innerhalb von
sechs Monaten nach Bestätigung der Rangliste verfügbar werden.
Der vom
C.S.M. ernannten Prüfungskommission sitzt ein Mitglied der Kassation
vor, der tatsächlich auch sein Amt noch ausübt. Die Prüfungskommission besteht
ferner aus einem Angehörigen des Richterstandes, der mindestens die Eignung für
die Beurteilung für eine Ernennung zum Kassationsrichter besitzt. Er ist
stellvertretender Vorsitzender. Des weiteren setzt sich die Kommission aus
zweiundzwanzig Richtern mit dem Mindestdienstgrad eines Berufungsrichters sowie
aus acht Universitätsdozenten für das Fach Jura zusammen. Die Gesamtzahl der
Mitglieder dieser Prüfungskommission ist also 32. Es können Unterkommissionen
gebildet werden. Die von der Kommission auf Grundlage der Gesamtsumme aus den
Einzelprüfungsleistungen jedes Kandidaten erstellte Rangliste wird vom C.S.M.
bestätigt.
Die
Kandidaten, die den Concorso für Rechtsreferendare bestanden haben,
werden zu Rechtsreferendaren ernannt und einer erstinstanzlichen Justizbehörde,
die gleichzeitig auch Sitz eines Berufungsgerichts sein muss, zur Absolvierung
eines Praktikums zugewiesen ([36]).
Die vom
C.S.M. festgelegte Praktikumsdauer darf zwölf Monate nicht
unterschreiten. Das Praktikum besteht aus der Teilnahme und der Mitarbeit an
der Gerichtstätigkeit von Richtern im Zivil‑ und Strafrechtsbereich in
ihrer Eigenschaft als Einzel‑ oder Kollegialrichter oder an der Tätigkeit
von Staatsanwälten.
Das
Praktikum wird vom C.S.M. geleitet, organisiert, koordiniert und
kontrolliert. Dazu werden externe Mitglieder von Kollegialorganen (Gerichtsräte
und Bezirkskommissionen) und einzelne Richter herangezogen, die sich dazu
bereit erklärt haben und über besonderes Fachwissen verfügen (Mitarbeiter und
Beauftragte). Ziel des Praktikums ist es, die berufliche Ausbildung der
Rechtsreferendare zu gewährleisten und ihre Eignung für die Ausübung der
Rechtsprechung festzustellen. Bei der Tätigkeit des C.S.M. in der
Organisation sind – nicht nur auf zentraler, sondern auch auf lokaler Ebene –
die Studientreffen für Rechtsreferendare hervorzuheben, die unter Einbeziehung
der Justizräte und der Bezirksreferenten für die dezentralisierte Ausbildung
erfolgen ([37]).
Nach
der Ausbildungszeit kann den Rechtsreferendaren eine Stelle in der
erstinstanzlichen Rechtsprechung zugewiesen werden. Der C.S.M. erstellt
eine Liste der freien Stellen und beruft die Rechtsreferendare ein, die – in
der Reihenfolge der Rangliste des Concorso – ihre Präferenzen angeben ([38]).
8. Die
Laufbahn und die einheitliche Besoldung aller Richter
Im
Hinblick auf den Karriereverlauf sei zunächst an die Gerichtsverfassung von
1941 erinnert: Der Zugang zu den „höheren“ Ämtern (Berufungs‑ und
Kassationsgerichtshöfen) darf nur über ausgeschriebene Concorsi
(Prüfungen) und Beurteilungen erfolgen.
Das
Inkrafttreten der Verfassung, insbesondere des Art. 107 Abs. 3, demzufolge sich
„die Angehörigen der Richterschaft nur aufgrund ihrer unterschiedlichen Ämter
voneinander unterscheiden“, hat hier zu einer grundlegenden Neuregelung
geführt. Durch eine Reihe späterer Gesetze ([39])
wurde nämlich der Karriereverlauf über ausgeschriebene Concorsi und
Beurteilungen abgeschafft und eine automatische Beförderung je nach Dienstalter
– und vorbehaltlich schuldhaften Vergehens – eingeführt. Durch die Einführung
eines Systems der sog. „offenen Laufbahn“ wurden Funktion und Beförderungsrang
getrennt. Sie entwickeln sich auf zwei parallelen Schienen, die nicht
notwendigerweise miteinander verbunden sind.
Das
System ist also folgendermaßen gegliedert: Das für die Ernennung zum Richter am
Landgericht erforderliche Dienstalter beträgt zwei Jahre ab Dienstantritt als
Rechtsreferendar mit richterlichen Aufgaben ([40]).
Nach elf Dienstjahren können die Richter am Landgericht zum Richter am
Berufungsgericht ernannt werden ([41]).
Das für die Erklärung der Eignung für die Ernennung zum Richter am
Kassationsgericht erforderliche Dienstalter beträgt sieben Jahre ab der
Ernennung zum Berufungsrichter; nach weiteren acht Jahren können die Richter
als für die Ernennung zu höheren leitenden Ämtern geeignet erklärt werden ([42]).
Wenn
das erforderliche Dienstalter erreicht ist, wird die Beförderung nach Anhörung
des zuständigen Richterrats vom C.S.M. beschlossen.
Die Gerichtsräte fertigen regelmäßig gutachterliche
Stellungnahmen zur Arbeit der Richter und der Staatsanwälte des Bezirks.
Hierbei werden vom Gerichtspräsidenten erstellte Berichte verwertet. Im
Ergebnis sind die Stellungnahmen zu 90 % positiv im Sinne einer untadeligen
Amtsführung, so dass die nach dem Dienstalter anstehende Laufbahnstufe mit
ihren wirtschaftlichen Konsequenzen erreicht werden kann. Im
Falle einer negativen Bewertung wird der Richter nach Ablauf einer bestimmten
Frist erneut einer Beurteilung unterzogen.
Dieses derzeit geltende System basiert auf der
Trennung von Dienstgrad (und Gehalt) einerseits und ausgeübtem Amt
andererseits. Das bedeutet, dass die Beförderung zu einem höheren Dienstgrad
nicht von der tatsächlichen Zuteilung einer dem erreichten Dienstgrad
entsprechenden Stelle abhängt. Um beispielsweise einer Stelle am
Berufungsgericht (als Berufungsgerichtsrat) zugeteilt zu werden, muss der
Richter die Ernennung zum Dienstgrad Berufungsrichter erhalten haben; umgekehrt
kann ein Berufungsricther oder ein Richter, der für die Ernennung zum Kassationsrichter
als geeignet erklärt wurde, weiterhin ohne jegliche zeitliche Befristung in
seinem bisherigen Amt verbleiben, auch wenn dieses einem niedrigeren Dienstgrad
entspricht ([43]).
Die einzige unmittelbare Folge einer Beförderung ist die entsprechende Besoldung.
Der Karriereverlauf für Richter und Staatsanwälte ist gleich.
Die
Vorteile dieses Systems der offenen Laufbahn und des einheitlichen
Besoldungsschemas für alle Richter liegen in der Einheitlichkeit der
Richterämter, in der Unterbindung einer Hierarchie und in der Möglichkeit, dass
die Richter weiter Aufgaben erfüllen können, für die sie am besten geeignet
sind, ohne dass sie dafür – im Vergleich zu beförderten Kollegen – einen
finanziellen Nachteil aus einer unterbliebenen Beförderung in Kauf nehmen
müssten. Dementsprechend kann auch kein Richter gezwungen werden, die höhere
Funktionsstelle tatsächlich auszuüben, die er – entsprechend seinem Dienstalter
– als Beförderungsrang erreicht hat. Ein hervorragender Richter erster Instanz
muss daher nicht zum Berufungs- oder Revisionsgericht wechseln, wenn er
befördert werden will. Zu nennen sind hier beispielsweise jene Staatsanwälte,
die langwierige Verfahren gegen die Mafia betreiben. Viele von Ihnen haben
diese Arbeit fortgesetzt, obwohl sie bereits zu Richtern am Kassationshof
befördert worden waren ([44]).
Zusammenfassend ist
diese „quasi automatische Beförderung“ die Konsequenz des italienischen
Verständnisses, nach dem ein Richter „sine spe ac metu“ sein müsse, ohne Furcht
und Hoffnung. Es ist leicht nachzuvollziehen, dass ein italienischer Richter
heute ohne Furcht vor Nachteilen und Hoffnung auf Vorteile für seine Karriere
nach seinem eigenen Gewissen entscheiden kann ([45]).
9. Aktuelle Reformvorschläge für die Justiz
Im Laufe der letzten Jahre ist das Verhältnis
zwischen Justiz und Politik immer schwieriger geworden. Schon 1998 beantragte der Justizminister die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens gegen zwei Staatsanwälte aus Mailand. Beiden wurde
vorgeworfen, ihre Ansichten über die Regierungspolitik im Hinblick auf den
Kampf gegen die Korruption und zu den geplanten Verfassungsreformen in der
Justiz öffentlich kund getan zu haben. Die – zwischenzeitlich offenbar wieder
zu den Akten gelegten – Pläne zu einer Verfassungsreform betrafen den
Vorschlag, den Anteil der politisch gewählten Mitglieder des Obersten Rates auf
mehr als 50 % zu erhöhen. Ferner wurde – in engem zeitlichen Zusammenhang mit
der Aufdeckung politischer Korruptionsskandale – immer wieder die Trennung von
Richterschaft und Staatsanwaltschaft gefordert mit dem Ziel, die
Staatsanwaltschaft der Exekutive zu unterstellen. Sicherlich kein Zufall. Es
deutet vielmehr darauf hin, dass die Aufdeckung der schweren
Bestechungsskandale bei einem weniger unabhängigen Justizwesen nicht in
gleicher Weise möglich gewesen wäre.
Das Problem verschlechterte sich nach den politischen
Wahlen des Jahres 2001. Regierungschef wurde der wichtigste Unternehmer der
Medienindustrie und einer der reichsten Italiener. Der Ministerpräsident und Chef der Regierungskoalition, leitende Angestellte
seines Firmenimperiums, Freunde, wichtige Abgeordnete seiner Partei standen und
stehen noch unter massiven Anklagen. Manche sollen gelogen
und betrogen, andere bestochen oder mit der Mafia paktiert haben. Alle behaupten, sie seien Opfer einer von der Linken
organisierten „richterlichen Verschwörung“. Nun, so die Sorge, wollen sie ihre
Ankläger und Richter kurzerhand entmachten.
Dem hat
die italienische Richtervereinigung erwidert,
dass die Ermittlungen nur das Ergebnis der
Gesetzesanwendung seien; die
Korruption sei eine nicht zu leugnende Tatsache; viele Politiker seien durch
rechtskräftige Urteile bestraft worden. Dennoch sind alle diese Bemühungen
umsonst. „Rote Roben“ wollten ihn „aus dem Amt jagen“, lässt der
Regierungschef tagtäglich und gebetsmühlenhaft über sein Medienimperium
polemisieren, politisierte Staatsanwälte und Richter sein „Kommunisten“,
allesamt. Das bleibt nicht ohne Wirkung: Statt über die Angeklagten,
diskutiert Italien über die Richter.
Anfang 2002 hat die Regierung einen
Gesetzesentwurf ins Parlament gebracht, der die Reform des Richtergesetzes zum
Ziel hat. Die Trennung der beruflichen Laufbahn von
Staatsanwälten auf der einen Seite und von Richtern auf der anderen ist der
Kernpunkt der Justizreform. Geplant ist eine Hochschule zur Ausbildung von
Richtern und Staatsanwälten, deren Berufswege getrennt bleiben sollen. Wer
einmal als Richter begonnen hat, darf nicht mehr Staatsanwalt werden und
umgekehrt. Zusätzlich will die Regierung das System zur Wahl des Obersten
Richterrats ändern, dessen Vorsitz verfassungsgemäß der Staatspräsident inne
hat. Ziel dieser Bestrebungen ist es, so die Regierungskoalition, den Aufbau „politisch oder ideologisch“ ausgerichteter Gruppen in diesem
Gremium zu vermeiden.
Der Oberste Richterrat prangerte die Reform als verfassungswidrig an.
Einziges Ziel der Reform sei es, größeren Einfluss auf die
Personalentscheidungen innerhalb der Justiz auszuüben, bemängelten die Richter.
Seit Monaten ist die Reform des Justizsystems in Italien ein heftig
umstrittenes Thema. Die Mitte-Rechts-Regierung beschuldigt die Richter,
jegliche Innovation im italienischen Justizsystem, das veraltet und ineffizient
sei, stoppen zu wollen. Immerhin seien über fünf Millionen Verfahren in Italien
anhängig. Die Richter hingegen beschuldigen die Regierung, das Justizsystem
unter politische Kontrolle bringen zu wollen, um damit die Korruptionsprozesse
zu stoppen. Gegen diese von der Regierung geplante Reform haben die italienischen
Richter und Staatsanwälte im Juli 2002 mit einem Streik protestiert.
Es ist sehr schwer vorherzusagen, wie sich die Lage weiter entwickeln
wird. Nur eins steht fest und der UN-Sonderberichterstatter über die
Unabhängigkeit von Richtern und Anwälten hat es in seinem Bericht über Italien
angemerkt: In diesem Land ist „die
Unabhängigkeit der Richter und die Unabhängigkeit der Staatsanwälte nicht nur
in der Verfassung, sondern auch in der Kultur und in der Tradition verankert“
([46]).
Mailand war der Geburtsort der UN-Grundprinzipien
über die Unabhängigkeit der Gerichtsgewalt und ich will an dieser Stelle daran
erinnern, dass diese „basic principles“ auch dank der Mitarbeit der Internationalen Richtervereinigung
ausgearbeitet worden sind. Damit, und in der Hoffnung auf eine bessere Zukunft,
will ich meinen Vortrag beenden und danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
[1] Vgl. van Husen, Die Entfesselung der Dritten Gewalt, Archiv des
öffentlichen Rechts (AöR) 78 (1952/53), S. 49 ff.; der
Aufsatz ist auch unter folgender Web-Adresse zu finden:
[2] Vgl. die politische Schrift Two Treatises on Government (zwei
Abhandlungen über die Regierung).
[3] „Il n’y a point (…) de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée
de la puissance législative et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la
puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait
arbitraire ; car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la
puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur. Tout serait
perdu si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du
peuple exerçait ces trois pouvoirs : celui de faire les lois, celui d’exécuter
les résolutions publiques et celui de juger les crimes ou les différends des
particuliers“ (Montesquieu, De l’esprit des lois, Genève, 1748, Livre
XI, Chapitre VI). Zum Thema richterliche Unabhängigkeit und Gewaltenteilung
vgl. Mortara, Istituzioni di ordinamento giudiziario, Firenze, 1890, S.
11 ff.; Ammatuna, Calamandrei, Candian, et al., Per
l’ordine giudiziario, Milano, 1946; Barak, Judicial Discretion, Ital.
Übersetzung unter dem Titel: La discrezionalità del giudice, Milano, 1995, S.
189 ff.; Oberto, Les
garanties de l’impartialité des juges et de l’indépendance de la justice, in:
Le rôle du juge dans une société démocratique, Strasbourg, 1996, S. 15 ff.; Rodriguez-Arribas,
Sgroi, Abravanel, et al., L’indipendenza della giustizia,
oggi. Judicial Independence, Today, Liber amicorum in onore di Giovanni E.
Longo, Milano, 1999. Der Aufsatz von Abravanel, Essai sur le « pouvoir du juge », S. 1 ff. verdient
besondere Beachtung.
[4] „[The present King of Great Britain] has obstructed the
Administration of Justice, by refusing his Assent to Laws for establishing
Judiciary powers. – He has made Judges dependent on his Will alone, for the
tenure of their offices, and the amount and payment of their salaries“ vgl. The unanimous Declaration of the thirteen united
States of America, in Congress, July 4, 1776; der Text ist unter folgender Web-Adresse zu finden:
http://www.nara.gov/exhall/charters/declaration/decmain.html.
[5] „Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni
la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution“ („Eine jede
Gesellschaft, in der weder die Gewährleistung der Rechte zugesichert noch die
Gewaltenteilung festgelegt ist, hat keine Verfassung“), proklamierte Artikel 16
der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte vom 26. August 1789, Déclaration
des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789; der Text
ist – auf Französisch und Deutsch – unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.jura.uni-sb.de/BIJUS/constitution58/decl1789.htm.
[6] Vgl. van Husen, a.a.O.
[7] Vgl. Eschenburg, Ämterpatronage, Stuttgart, 1961, S. 14.
[8] Vgl. Häuser, Selbstverwaltung der Dritten
Gewalt; der Aufsatz ist unter folgender Web-Adresse zu finden:
[9] Vgl. Jahrbuch des Öffentlichen Rechts, Neue Fassung, Band 6, S. 204.
[10] Vgl. Häuser, a.a.O.
[11] Das Verfahren ist Gegenstand eines speziellen Rundschreibens des Selbstverwaltungsorgans:
Rundschreiben Nr. 15098 vom 30. November 1993 und nachfolgende Änderungen.
[12] Abgesehen von der ersten Stellenzuweisung für Rechtsreferendare, handelt
es sich um Fälle, in denen die verfügte Versetzung darauf abzielt, den Interessen
der Verwaltung an der Besetzung bestimmter Stellen zu genügen. Dazu zählen
insbesondere die Art. 4 ff. Gesetz vom 25. Juli 1966, Nr. 570 und nachfolgende
Änderungen, für die Besetzung von Richterstellen am Berufungsgericht, für die
es keine Anwärter gibt, Art. 10 Gesetz vom 20. Dezember 1973, Nr. 831 für die
Zuweisung von Kassationsaufgaben, Art. 3 ff. Gesetz vom 16. Oktober 1991, Nr.
321 und nachfolgende Änderungen für die Versetzung auf freie Stellen, für die
es keine Anwärter gibt, Art. 1 Gesetz vom 4. Mai 1998, Nr. 133 für die
Besetzung ungünstig gelegener Gerichtssitze in Süd‑ und Inselitalien.
Diese sind, wie man weiß, wenig begehrt und stets frei.
[13] Ein weiterer Fall der amtlich verfügten Versetzung kann sich ergeben, wenn
das Gericht, dem der Richter angehörte, aufgelöst wird (Art. 2 Kgl. Dekret Nr.
511/1946).
[14] Vgl. Art. 7 ff. Kgl. Dekret vom 30. Januar 1941, Nr. 12; vgl. ferner die
vom C.S.M. zuletzt mit Rundschreiben Nr. 8873 vom 21. Mai 1997
eingeführte Sonderregelung.
[15] Vgl. insbesondere Art. 110 Kgl. Dekret vom 30. Januar 1941, Nr. 12, sowie
die Detailregelung im Rundschreiben des C.S.M. Nr. 7704 vom 2. Mai 1991.
[16] Vgl. insbesondere Art. 97, 105 und 109 Kgl. Dekret Nr. 12/1941, sowie die
Detailregelung im Rundschreiben des C.S.M. Nr. 7704 vom 2. Mai 1991.
[17] vgl. Art. 7‑bis Kgl. Dekret Nr. 12/1941.
[18] Es reformiert den Zugang zur Richterlaufbahn und hat den Personalbestand
um 1000 Stellen erhöht.
[19] Darin finden sich die Vorschriften für die Unterstützung bei Mutter‑
und Vaterschaft
[20] Zum C.S.M. vgl. Santosuosso, Il Consiglio superiore della
magistratura, Milano, 1958; Bartole, Autonomia e indipendenza
dell’ordine giudiziario, Padova, 1964, S. 4 ff.; Volpe, Ordinamento
giudiziario generale, Enciclopedia del diritto, XXX, Milano, 1980, S. 836 ff.; Guarnieri, L’indipendenza della magistratura,
Padova, 1981; Bonifacio und Giacobbe, La magistratura, in
Commentario della costituzione hrg. von G. Branca, Bologna, 1986, S. 76 ff.; Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia, Torino, 1985, S. 38 ff.; G.
Zagrebelksy, Il potere normativo del Consiglio Superiore della
Magistratura, La giustizia tra diritto e organizzazione, Torino, 1987, S. 183; Di
Federico, «Lottizzazioni correntizie» e «politicizzazione» del C.S.M.:
quali rimedi?, Quaderni costituzionali, 1990, X, Nr. 2, S. 279 ff.; G. Verde,
L’amministrazione della giustizia fra Ministro e Consiglio Superiore, Padova,
1990; Onida, La posizione costituzionale del Csm e i rapporti con gli
altri poteri, in Magistratura, Csm e principi costituzionali, Bari, S. 17 ff.; Devoto,
Governo autonomo della magistratura e responsabilità politiche, Cassazione
penale, 1992, S. 2538 ff.; G. Ferri, Il Consiglio Superiore della
Magistratura e il suo Presidente, Padova, 1995; Consiglio Superiore della
Magistratura, Il sistema giudiziario italiano, Roma, 2001.
[21] Vgl. Art. 16, Gesetz vom 24. März
1958, Nr. 195.
[22] Zur Errichtung und zur Funktionsweise der Aufsichtsbehörde vgl. Gesetz vom
24. März 1958, Nr. 195 und Dekret des Präsidenten der Republik vom 16. September
1958, Nr. 916, sowie die von dem Selbstverwaltungsorgan selbst verabschiedete
interne Ordnung.
[23] Nach dem Gesetz vom 28. März 2002, Nr. 44, das die Gesamtanzahl der Mitglieder von 33 auf 27 gekürzt
hat.
[24] Vgl. daneben das Gesetz Nr. 195/1959 und das Dekret des Präsidenten der
Republik vom 12. April 1976, Nr. 89, das Gesetz vom 12. April 1990, Nr. 74, das
Dekret des Präsidenten der Republik vom l. Juni 1990, Nr. 132 und das schon
erwähnte Gesetz vom 28. März 2002, Nr. 44, durch das die Gesamtanzahl der Mitglieder von 33 auf 27
reduziert wurde.
[25] Behrend, Institutionelle Autonomie der Justiz in Europa; der Aufsatz ist unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.verdi.de/0x0ad00f05_0x00004cd7
[26] Vgl. insbesondere Art. 19 Gesetz Nr. 195/1958 und Art. 4 int. Ordnung des C.S.M.
[27] Behrend, a.a.O.
[28] Behrend, a.a.O.
[29] Behrend, a.a.O.
[30] Behrend, a.a.O.
[31] Dazu vgl. Oberto, Judicial Ethics in the Italian Legal System,
Rivista di diritto privato, 1996, S. 393 ff.; s. auch Zagrebelsky, La
responsabilità disciplinare dei magistrati: alcuni aspetti generali, Rivista di
diritto processuale, 1975, S. 439 ff.; Giuliani und Picardi, La
responsabilità del giudice dallo Stato liberale allo Stato fascista, Foro
italiano, 1978, IV, S. 213 ff.; Vigoriti, Le responsabilità dei giudici,
Bologna, 1984, S. 76 ff.; Pajardi, Deontologia e responsabilità dei
magistrati, Milano, 1985; Pizzorusso, Izzo und Fiandanese,
Lo stato giuridico dei magistrati ordinari, Roma, 1986, S. 349 ff.; Mele,
La responsabilità disciplinare dei magistrati, Milano, 1987; Cicala, Il
governo della Magistratura: I profili disciplinari, Magistratura Indipendente,
1995, Nr. 3, p. 8; Ricciotti und Mariucci, Deontologia
giudiziaria, I, Padova, 1995.
[32] Dazu vgl.
Oberto, Recrutement et formation des magistrats : le
système italien dans le cadre des principes internationaux sur le statut
des magistrats et l’indépendance du pouvoir judiciaire, Riv. dir. priv., 2001,
S. 717 ff.; Ab dem 29. März 2001 ist der Aufsatz auch unter
folgender Web-Adresse zu finden: https://www.giacomooberto.com/csm/rapport.htm;
S. auch Borgna und Cassano, Il giudice e il principe.
Magistratura e potere politico in Italia e in Europa, Roma, 1997, S. 107 ff.; Oberto,
Verardi und Viazzi, Il
reclutamento e la formazione professionale dei magistrati in Italia e in
Europa, in: Dogliotti, Figone, Oberto et al.,
L’esame di uditore giudiziario, Milano, 1997, S. 41 ff.; Oberto, Les
enjeux de la formation des magistrats. Organisation institutionnelle de la
formation, Riv. dir. priv., 1997, S. 214 ff.; Ab dem 16. März
1997 ist der
Aufsatz auch unter folgender Web-Adresse zu finden: http://juripole.univ-nancy2.fr/Magistrature/uim/formation.html; Consiglio Superiore
della Magistratura, Il magistrato: dal reclutamento alla formazione
professionale. Esperienze in Italia e nel mondo, Quaderni C.S.M.,
Roma, 1982; Viazzi, Il reclutamento e la formazione professionale dei
magistrati: una questione cruciale di politica istituzionale, Questione
giustizia, 1984, S. 307 ff.; Di Federico, Preparazione professionale
degli avvocati e dei magistrati: discussione su una ipotesi di riforma, Padova,
1987; Parziale, Il reclutamento e la formazione professionale del
magistrato, Documenti giustizia, 1993, S. 1561 ff.; Civinini, L’esperienza
della formazione permanente nei lavori del C.S.M., Documenti giustizia, 1997,
S. 2543 ff.; Verardi, Il reclutamento e la formazione dei magistrati e
degli avvocati, Questione giustizia, 1997, S. 91 ff.; Verardi, Spunti
per una storia della formazione dei magistrati in Italia: dal tirocinio degli
uditori alla formazione permanente, Vortrag für das vom Consiglio Superiore
della Magistratura organisierte Seminar zum Thema „Formazione dei formatori“,
Rom, 21-23. Juni 1999; Verardi, Il C.S.M. e la formazione dei
magistrati: verso una scuola o un mero servizio di aggiornamento
professionale?, Questione giustizia, 1999, Nr. 2. Für eine komparative Übersicht der modernen
Einstellungs-, Aus- und Fortbildungsysteme der Richter in den Ländern, die
Mitglieder der Internationalen Vereinigung der Richter sind, vgl. Union
Internationale des Magistrats - Fondation « Justice Dans Le Monde », Traité
d’organisation judiciaire comparée, I, Zürich-Bruxelles, 1999; Conseil de
l’Europe (hrsg. von), L’Europe judiciaire, Strasbourg, 2000.
[33] Gesetzesverordnung Nr. 398/1997
[34] Sie unterscheiden sich hinsichtlich der Fächer: Im ersten Fall Zivilrecht,
Strafrecht und Verwaltungsrecht, im zweiten Fall Zivilrecht und
Zivilprozessrecht, Strafrecht und Strafprozessrecht, Verwaltungsrecht.
[35] vgl. Art. 123‑ter Richtergesetz.
[36] Die entsprechende Ordnung wurde mit dem Dekret des Präsidenten der
Republik vom 17. Juli 1998 geändert.
[37] Das Gesetz Nr. 48/2001 hat schließlich eine beträchtliche Erhöhung der
Personalstellen für Richter (tausend Einheiten) festgelegt. Diese sollten durch
drei außerordentliche und mit einem einzigen Dekret ausgeschriebene Concorsi
gedeckt werden.
[38] Die Verfassung sieht als Ausnahme von der Einstellung über Ausschreibungen
die direkte Ernennung von ordentlichen Universitätsprofessoren der
Jurisprudenz oder von Rechtsanwälten mit mindestens fünfzehnjähriger
Berufspraxis und eine Eintragung in die Sonderregister für höhere Instanzen
zum Kassationsrat „für hervorragende Verdienste“ vor (Art. 106 Verf.). Diese
Bestimmung wurde mit Gesetz vom 5. August 1998, Nr. 303 zur Ausführung gebracht
und ist Gegenstand des C.S.M.‑Rundschreibens P.‑99‑03499
vom 18.2.1999.
[39] Gesetz vom 25. Juli 1966, Nr. 570 über die Ernennung zum Richter am Berufungsgerichtshof;
Gesetz vom 20. Dezember 1973, Nr. 831 über die Ernennung zum Richter am Kassationsgerichtshof.
[40] Vgl. Gesetz vom 2. April 1979, Nr. 97.
[41] Vgl. Gesetz vom 25. Juli 1966, Nr. 570.
[42] Vgl. Gesetz vom 20. Dezember 1973, Nr. 831.
[43] Vor zehn Jahren wurde sogar die Möglichkeit der sog. Umkehrbarkeit der
Amtsausübung eingeführt. Den Richtern, die eine Stelle an Berufungs‑ oder
Kassationsgericht innehaben, wurde auf Antrag gestattet, einer Stelle an
Instanzgerichten bzw. an einem jeglichen anderen Amt am Instanzgerichten
zugeteilt zu werden, selbst wenn diese dem Dienstgrad eines Richters am
Landgericht entsprechen (Art. 21‑sexies Gesetzesverordnung vom 8.
Juni 1992, Nr. 306, in Gesetz umgewandelt mit Gesetz vom 7. August 1992, Nr.
356).
[44] Vgl. Häuser, a.a.O.
[45] Vgl. Behrend, a.a.O.
[46] Vgl. das „Report of
the Special Rapporteur on the independence of judges and and lawyers, Dato’
Param Cumaraswamy, submitted in accordance with Commission on Human Rights
resolution 2001/39. Addendum. Preliminary report on the mission to Italy“. Der Text ist unter
folgender Web-Adresse zu finden: http://www.unhchr.ch/pdf/72add3AV.pdf.