Più di vent'anni sono trascorsi da quando il grande civilista francese René Savatier⁽⁶⁾ si lamentava dei "désordres de la législation de notre temps", sottolineando che "la valeur d'une législation ne se mesure pas à l'intensité du débit coulant de ses sources". Prima ancora di lui, Francesco Carnelutti, quasi mezzo secolo fa, aveva evidenziato le analogie tra inflazione legislativa e inflazione monetaria⁽⁷⁾. E, anche se il detto corruptissima republica plurimae leges⁽⁸⁾ mal s'adatta alla realtà dei nostri giorni, occorre tuttavia ammettere che i sistemi giuridici contemporanei non sono più a misura d'uomo⁽⁹⁾. L'esempio dell'Italia è quanto mai significativo, dal momento che la legislazione di questo Paese si trova oggi appesantita da un numero di leggi che stime accreditate situano attorno alle 50.000 unità⁽¹⁰⁾.

Ma il problema dell'inflazione legislativa è ormai sentito come urgente un po' ovunque, anche a livello sopranazionale. Recentemente, per esempio, il commissario europeo Mario Monti si è fatto interprete della preoccupazione di non aggravare la situazione di paesi che già soffrono di questo male, suggerendo di limitare il numero dei provvedimenti comunitari nelle materie di competenza dell'Unione⁽¹¹⁾. Il 6 e 7 giugno 1997 la Conferenza dei Presidenti del Parlamento dell'Unione Europea ha dedicato una seduta della riunione di Helsinki al tema della qualità della legislazione⁽¹²⁾. Le istituzioni dell'Unione stanno, dal canto loro, occupandosi del problema della semplificazione della legislazione nel mercato comune: nel 1996, per esempio, la Commissione ha adottato un piano d'azione e un progetto pilota denominati "SLIM" (Simpler legislation for the internal market), tendenti, per l'appunto, ad una semplificazione legislativa e amministrativa nel campo del mercato interno⁽¹³⁾.

Nel 1995 una nota ufficiale dell'OSCE (Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa) ha denunciato il legame che esiste tra l'inflazione legislativa e la diminuzione di coerenza e razionalità dell'insieme dell'ordinamento giuridico; essa ha inoltre sottolineato il fatto che le imprese tendono a scaricare sui consumatori, mercé l'aumento dei prezzi dei beni e dei servizi, i costi legati alle difficoltà di ricerca delle leggi applicabili ed alla conseguente necessità di rivolgersi con sempre maggior frequenza a dei professionisti⁽¹⁴⁾: il risultato è dunque che le famiglie d'oggi vengono ad essere - a ben vedere - colpite da un ennesimo balzello, che il presidente della Camera ha giustamente battezzato "tassa per l'applicazione della legge"⁽¹⁵⁾. L'inflazione e la "polluzione" legislative penalizzano i paesi che ne sono afflitti, dal momento che, nel mercato globale, gli investitori preferiscono sistemi giuridici stabili, coerenti e più facili a conoscersi. Inoltre, la mole eccessiva e il disordine della legislazione sono all'origine di fenomeni quali la deresponsabilizzazione delle pubbliche amministrazioni e la crescita della corruzione⁽¹⁶⁾.

Per rimediare a questo stato di cose, ecco affacciarsi una nuova scienza giuridica, denominata legistica⁽¹⁷⁾, che si sta diffondendo rapidamente in Europa⁽¹⁸⁾. Non potendosi qui trattare diffusamente di questa materia, ci si limiterà a schizzare alcuni suggerimenti e in particolare quelli più strettamente collegati agli strumenti informatici.

Una prima proposta per uscire dalla impasse di cui si è appena parlato consiste nel suggerimento di ricorrere massicciamente allo strumento delle codificazioni⁽¹⁹⁾, al fine di ordinare, in un insieme quanto più possibile coerente, il complesso della legislazione concernente ogni rispettiva materia trattata. Un esempio assai eloquente è costituito dalla legge italiana sull'attività bancaria⁽²⁰⁾, grazie alla quale i 162 articoli di cui il testo si compone hanno abrogato i ben 1.400 presenti in 130 leggi precedenti⁽²¹⁾. Al fine di evitare che questi testi unici vengano ben presto ad essere a loro volta disarticolati da leggi successive, magari dettate da ragioni contingenti e in contrasto con le esigenze di armonia interna del sistema, occorrerebbe dar luogo a vere e proprie leggi organiche, collocate - nel sistema generale delle fonti del diritto - ad un livello superiore a quello delle leggi ordinarie⁽²²⁾.

Sarebbe poi opportuno prevedere nella Costituzione per certe materie - ad instar di ciò che è talora stabilito per la legge (riserva di legge) - vere e proprie "riserve di regolamento". D'altro canto, lo stesso principio di chiarezza della legge dovrebbe essere costituzionalizzato. Per far fronte a questa crescente "complessificazione del diritto"⁽²³⁾ sarebbe inoltre necessario pensare di dare inizio ad un'opera di delegificazione, vale a dire di trasformazione della disciplina legislativa di certe materie in disciplina regolamentare⁽²⁴⁾. Proprio per pervenire ad un siffatta ricostituzione del tessuto normativo occorre, innanzi tutto, analizzare, materia per materia, lo stato attuale del corpo normativo, ciò che non è oggi pensabile se non con l'aiuto dell'informatica e segnatamente dell'informatica giuridica documentale.
 
 

Note:
^{(6) L'inflation législative et l'indigestion du corps social, in Foro it., 1977, V, c. 174 ss.}

^{(7) La morte del diritto, in Balladore Pallieri, Calamandrei, Capograssi, Carnelutti, Delitala, Jemolo, Rava, Ripert, La crisi del diritto, Padova, 1953, p. 180: "Più cresce il numero delle leggi giuridiche e più diminuisce la possibilità della loro accurata e ponderata formazione. L'analogia, sotto questo aspetto, tra l'inflazione legislativa e l'inflazione monetaria, da me usata più volte, è decisiva. La funzione legislativa straripa ormai dall'alveo, nel quale dovrebbe contenersi secondo i principi costituzionali. Il confine tra potere legislativo e potere amministrativo, in particolare tra Parlamento e Governo, è sempre più frequentemente e inevitabilmente violato. Perciò la moltiplicazione delle leggi al pericolo in linea di certezza non può non associare l'altro pericolo in linea di giustizia".}

^{(8) Tacito, Annales, Libro III, cap. 27.}

^{(9) V. in questo senso Borruso, La legge, il giudice e il computer, in Informatica e attività giuridica, Atti del 5° Congresso Internazionale, a cura di Fanelli e Giannantonio, cit., p. 52. Per una recente analisi delle cause dell'inflazione e dell' "inquinamento" legislativi in Italia cfr. Guarino, Osservazioni sintetiche sui procedimenti legislativi e sulle cause che li condizionano, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del convegno. Bologna, 9-10 maggio 1997, Milano, 1998, p. 1 ss.}

^{(10) Questo dato è stato fornito dal presidente della Camera dei Deputati, Luciano Violante (cfr. Violante: la Camera al lavoro contro la giungla delle leggi, in Il Sole 24 Ore, 28 giugno 1996; Guarino, op. cit., p. 1). Il numero totale delle leggi approvate dal Parlamento dalla costituzione del Regno d'Italia (1861) sarebbe invece di circa 150/200.000 unità (cfr. Drafting News, nov./dic. 1996, alla pagina web <http://www.idg.fi.cnr.it/ita/informazione/draft.htm>; di 160.000 leggi - o atti aventi forza di legge - parla Borruso, Informatica giuridica, in Enc. dir., Aggiornamento, I, Milano, 1997, p. 653; l'autore nota che, anche se si leggesse una legge al giorno per sessant'anni, non si arriverebbe che a "conoscerne" 21.900). Occorre peraltro aggiungere che la stima sul numero esatto delle leggi attualmente in vigore è estremamente difficile, visto che persino gli organi ufficiali forniscono al riguardo dati contrastanti (per un esempio in proposito v. Pattaro, Dal linguaggio al comportamento, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del convegno. Bologna, 9-10 maggio 1997, cit., p. 97): questo fatto fornisce la migliore dimostrazione dell'incapacità delle nostre stesse istituzioni di avere una conoscenza del sistema che ci governa (così Zannotti, Introduzione, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del convegno. Bologna, 9-10 maggio 1997, cit., p. X). Il numero delle leggi statali in vigore, invece, in Germania e in Francia è, rispettivamente, di 5.000 e di 7.657 unità (cfr. Guarino, op. cit., p. 1). I soli dati affidabili per ciò che riguarda la legislazione italiana riguardano il numero delle leggi statali promulgate tra il 1 gennaio 1948 e il 30 settembre 1996: 15.567, ciò che dà una media di circa 306 leggi per anno (cfr. Pattaro, op. cit., p. 97), contro le 120 leggi pubblicate ogni anno in Francia (secondo i dati forniti da Barbet, Panorama actuel de l'informatique juridique, in Droit et informatique. L'hermine et la puce, Paris, Milan, Barcelone, Bonn, 1992, p. 229).}

^{(11) Cfr. il Notiziario delle Tecniche Legislative - Riservato ad uso interno, n. 2, al sito web <http://www.idg.fi.cnr.it/ita/informazione/draft2.htm>.}

^{(12) Cfr. Violante, Possibilità di riordino della legislazione vigente, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del convegno. Bologna, 9-10 maggio 1997, cit., p. 123, nota 2.}

^{(13) Cfr. le seguenti pagine web : <http://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/en/9605/p103007.htm>, <http://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/en/9711/p103030.htm>, nel sito ufficiale dell'U.E.}

^{(14) Cfr. Violante, Possibilità di riordino della legislazione vigente, cit., p. 109. Sulle raccomandazioni emesse dall'OSCE in materia di tecnica legislativa cfr. Diotallevi, Regole ed organizzazione del drafting, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del convegno. Bologna, 9-10 maggio 1997, cit., p. 134 ss.; Recchia, La qualità della legge, ibidem, p. 187 ss.}

^{(15) Cfr. Violante, Possibilità di riordino della legislazione vigente, cit., p. 109.}

^{(16) Cfr. Violante, Possibilità di riordino della legislazione vigente, cit., p. 109 ss.}

^{(17) Ecco la definizione della legistica elaborata da Wiener, Crise et science de la législation en France, in Science de la législation, Paris: "une science de la préparation et de la gestion de normes: elle tend à déterminer des règles de rédaction des textes qui favorisent leur interprétation, leur combinaison et leur codification; elle cherche aussi à standardiser les formules pour faciliter l'informatisation; elle se penche enfin sur les modalités d'application pour lever les incertitudes et sur l'ensemble de l'ordonnancement pour le rationaliser". Per Remy, Légistique, Paris, 1994, la legistica è l' "art de faire les lois". In Italia G.U. Rescigno, Tecnica legislativa, in Enc. giur., Roma, 1993, enuncia nella manira seguente i compiti della tecnica legislativa:}

• ^{la redazione e la scrittura dei testi (legistica);}
• ^{l'analisi delle procedure di formazione e d'approvazione dei testi di legge;}
• ^{l'analisi ex ante dei testi, al fine di verificarne preliminarmente le possibilità di successo;}
• ^{l'analisi ex post della situazione di fatto conseguente all'approvazione di una legge, al fine di verificarne i risultati.}

• la valutazione della legislazione si effettua sulla base di rapporti (pubblici) redatti ogni due anni, rispettivamente e alternativamente dal procuratore generale presso la Corte di cassazione e dal Consiglio di Stato;
• tali rapporti sono trasmessi alla Camera dei Rappresentanti, al Senato e al Governo federale. Quest'ultimo trasmette le sue osservazioni al Senato;
• il Senato è incaricato di effettuare la valutazione della legislazione. Esso pubblica ogni anno un rapporto sui suoi lavori (cfr. le informazioni di cui al seguente sito web:
• <http://belgium.fgov.be/Frans/217/21705/1997_view/970718/1807F03.htm>).

^{(19) O dei testi unici.}

^{(20) Cfr. il d. leg. 1 settembre 1993, n. 385.}

^{(21) Altri esempi (concernenti la legislazione in materia valutaria, doganale, stradale, fiscale, previdenziale, processuale amministrativa) sono citati da Violante, Possibilità di riordino della legislazione vigente, cit., p. 112 ss.}

^{(22) La proposta è stata formulata, per esempio, da G.U. Rescigno, Le tecniche legislative oggi in Italia, in Legimatica: informatica per legiferare, a cura di Biagioli, Mercatali e Sartor, Atti della Giornata di studio. Legimatica: informatica per legiferare. L'informatica al servizio degli organismi legislativi in Europa e in Italia, Firenze, 25 novembre 1994, Napoli, 1995, p. 19. Occorre aggiungere che la proposta di legge n. 5151/Camera, presentata il 2 luglio 1998 (su cui v. anche infra, nota 132), prevede proprio l'introduzione nel sistema italiano di una nuova tipologia legislativa, quella, appunto, delle leggi organiche, caratterizzata dal fatto che tali atti normativi non potrebbero essere modificati o abrogati se non in maniera espressa. Così si esprime la parte relativa della relazione di accompagnamento alla proposta di legge: "Si è ritenuto opportuno dedicare un capo apposito della presente proposta di legge all'individuazione di una particolare tipologia di legge ordinaria, la 'legge organica', che secondo il testo proposto si definisce come legge modificabile soltanto con abrogazioni o modifiche espresse, assumendo tale qualificazione a seguito di una deliberazione preliminare da parte delle Camere. Le leggi organiche dovrebbero costituire, da questo punto di vista, il nucleo della semplificazione normativa dei vari settori, già a partire dalla fase dell'elaborazione parlamentare delle nuove discipline. In questo senso, tali leggi dovrebbero integrarsi con lo sviluppo del riordino normativo svolto ex post attraverso i testi unici (di cui si tratta in altro capo della legge). Si osserva in proposito che l'ipotesi di introdurre la nozione di 'legge organica' a Costituzione vigente riprende le proposte presentate in materia dalla Commissione Barettoni Arleri, costituita negli anni ottanta per valutare la possibilità di realizzare forme di semplificazione normativa".}

^{(23) L'espressione "complexification du droit" è di Carbonnier, Préface, in Droit et informatique. L'hermine et la puce, cit., p. V.}

^{(24) Cfr. Violante, Possibilità di riordino della legislazione vigente, cit., p. 114 ss.}